En los últimos años, la “lucha contra la desinformación” se ha consolidado como una prioridad política en el ámbito internacional, europeo y nacional. Gobiernos, instituciones supranacionales y organismos de seguridad han impulsado marcos conceptuales, herramientas técnicas y protocolos de actuación destinados a identificar, analizar y neutralizar campañas consideradas manipulativas, especialmente aquellas atribuidas a actores extranjeros. Este despliegue se presenta habitualmente como una respuesta necesaria para proteger la democracia, los procesos electorales y la estabilidad institucional frente a amenazas informativas crecientes.
Sin embargo, este consenso aparente oculta un debate de fondo mucho más complejo. La ausencia de una definición jurídica clara y universalmente aceptada de qué constituye exactamente “desinformación” ha permitido que el concepto se utilice de forma amplia y, en ocasiones, ambigua. El problema no reside únicamente en la existencia de mecanismos de análisis —como marcos conceptuales, sistemas de alerta o metodologías técnicas—, sino en quién define los criterios, con qué garantías, bajo qué controles y con qué consecuencias prácticas.
Este artículo examina los principales mecanismos internacionales, europeos y españoles creados para combatir la desinformación —desde marcos como FIMI o DISARM hasta plataformas como EUvsDisinfo y protocolos nacionales—, prestando especial atención a sus objetivos declarados, pero también a las críticas, limitaciones y riesgos democráticos que plantean.
Marco conceptual desarrollado en el ámbito europeo para identificar y describir campañas de manipulación informativa e interferencia de origen extranjero que pueden incidir en valores, procesos y procedimientos políticos de los Estados.
Aunque el marco FIMI está diseñado para abordar campañas de manipulación extranjera, analistas han advertido que en casos como las polémicas sobre presuntas interferencias en las elecciones de países del Este de Europa, la interpretación amplia de ‘interferencia’ podría llevar a clasificar narrativas críticas o discrepantes como amenazas, lo que genera preocupaciones sobre la posible afectación de la libertad de expresión y de medios que simplemente informan o expresan opiniones políticas legítimas.
Herramienta técnica de código abierto diseñada para analizar campañas de desinformación mediante la clasificación de tácticas, técnicas y procedimientos, facilitando el intercambio de datos, el análisis estructurado y la coordinación de acciones entre actores institucionales.
- Método ABCDE
Metodología de análisis que descompone una campaña de desinformación en cinco elementos:
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Actors (Actores): sujetos o entidades implicadas en la difusión.
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Behaviours (Comportamientos): acciones y prácticas empleadas.
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Content (Contenidos): mensajes o narrativas difundidas.
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Distribution (Distribución): alcance y canales de propagación.
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Effects (Efectos): impacto generado sobre audiencias o procesos.Sistema de Alerta Rápida de la Unión Europea (RAS – Rapid Alert System)
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Mecanismo europeo destinado al intercambio de información entre los Estados miembros sobre campañas de desinformación, con el objetivo de facilitar la detección temprana y la coordinación de respuestas comunes.
- Punto de contacto nacional del RAS en España
Función ejercida por la Secretaría de Estado de Comunicación, encargada de centralizar la recepción, transmisión y gestión de alertas relacionadas con campañas de desinformación en el marco del RAS.
- Equipos de Comunicación Estratégica del EEAS (StratCom)
Unidades especializadas del Servicio Europeo de Acción Exterior dedicadas a la identificación, análisis y seguimiento de campañas de desinformación de origen extranjero.
Expertos han advertido que la combinación de análisis de desinformación y mensajes estratégicos en las actividades de StratCom plantea retos en cuanto a la delimitación entre evaluación técnica del fenómeno y promoción de determinadas narrativas. En particular, la utilización de contratistas externos, como agencias de verificación de hechos o consultorías especializadas, para apoyar el análisis y la monitorización puede generar inconsistencias metodológicas y riesgos sobre la responsabilidad final de los informes, subrayando la necesidad de establecer criterios metodológicos claros y mecanismos de supervisión internos que aseguren la coherencia y la transparencia del trabajo.
- Plataforma EUvsDisinfo
Iniciativa del EEAS orientada a recopilar, analizar y documentar casos de desinformación, especialmente aquellos atribuidos a actores extranjeros.
Diversos analistas han observado que, aunque la Plataforma EUvsDisinfo contribuye a documentar campañas de desinformación, existen debates en torno a la claridad de sus criterios de inclusión, la necesidad de mayor transparencia metodológica y el riesgo de que narrativas políticas legítimas sean percibidas como desinformación. Asimismo, algunos entornos internacionales han señalado percepciones de parcialidad geopolítica, lo que subraya la importancia de mantener procesos evaluativos robustos y comprensibles. Por ejemplo, el Informe Especial del Tribunal de Cuentas Europeo sobre desinformación señaló que EUvsDisinfo fue censurada por el parlamento neerlandés en 2018 por atribuir erróneamente desinformación rusa a una publicación nacional neerlandesa, y observó que varios de los casos incluidos no representaban una amenaza directa para las democracias de la UE. El propio informe también planteó interrogantes sobre si la plataforma, aunque afirma ser independiente, debería estar alojada dentro del Servicio Europeo de Acción Exterior o en una organización civil independiente.
Marco normativo y protocolos en España
A nivel nacional, España se ha dotado de instrumentos para organizar la respuesta. La Orden PCM/1030/2020 (30 oct. 2020) publicó en el BOE el “Procedimiento de actuación contra la desinformación” aprobado por el Consejo de Seguridad Nacional. Este procedimiento no es una ley, sino un acuerdo de un órgano delegado del Gobierno, pero define con detalle quién hace qué ante cada alerta de desinformación. El texto establece cuatro niveles de respuesta progresivos: desde el ámbito técnico hasta el político más estratégico.
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Nivel 1: Actuación técnica de detección y primer análisis. Incluye “monitorización y vigilancia” para detección y alerta temprana. Ante una posible campaña se solicita información a fuentes oficiales y, si procede, se activa el RAS de la UE. Además, se investiga el posible origen y propósito de la campaña. Al finalizar, se decide si se archiva el caso o se escala al nivel siguiente.
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Nivel 2: Coordinación interministerial y propuesta de medidas. Se convoca la Comisión Permanente contra la Desinformación (grupo interministerial) para evaluar la alerta. Se realiza un análisis situacional y se propone una respuesta conjunta; incluso se puede crear ad hoc una célula especial de coordinación contra la desinformación activada por el Departamento de Seguridad Nacional. En este nivel puede decidirse lanzar una campaña pública de comunicación institucional dirigida a contrarrestar el bulo, bajo la dirección de la Secretaría de Estado de Comunicación
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Nivel 3: Decisiones político-estratégicas. Si la campaña persiste, la Secretaría de Estado de Comunicación informa a los órganos superiores y se hace seguimiento en el Comité de Situación del CSN. Este nivel apoya la toma de decisiones a nivel estratégico-politico, coordinando los mensajes de comunicación pública.
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Nivel 4: Gestión política nacional. Si se atribuye públicamente la campaña a un tercer Estado, interviene directamente el Consejo de Seguridad Nacional para coordinar la respuesta política al más alto nivel.
Cada nivel también considera la dimensión europea. Por ejemplo, en Nivel 2 se canaliza la información mediante el RAS a través de la Secretaría de Estado de Comunicación como punto de contacto. En Nivel 1 se monitorizan campañas de bajo impacto con base en España, cooperando con los “StratCom” europeos y compartiendo buenas prácticas en la UE.
Así pues, el Procedimiento PCS/1030/2020 reúne a decenas de órganos públicos: la Secretaría de Comunicación, el Departamento de Seguridad Nacional, el CNI, el CNPIC (Interior), la Secretaría de Transformación Digital, y la Dirección de Comunicación Pública del Ministerio de Exteriores, entre otros. Incluso contempla convocar expertos y colaboración del sector privado (medios, plataformas, ONG). Estos protocolos institucionales buscan una reacción ágil ante bulos de injerencia extranjera, pero su aplicación concreta ha generado debate (ver más abajo).
Estrategia Nacional en elaboración
En paralelo al procedimiento, España impulsa una estrategia de más largo plazo. La Estrategia de Seguridad Nacional 2021 reconoce explícitamente la desinformación como “una de las principales amenazas para la seguridad” del país. Su línea de acción 13 insta a “desarrollar una Estrategia Nacional contra las Campañas de Desinformación”. Para cumplir este mandato, el Consejo de Seguridad Nacional aprobó en enero de 2025 un acuerdo para elaborar dicha estrategia. En marzo de 2025 se publicó en el BOE este acuerdo (Orden PJC/248/2025). El texto remarca que la estrategia debe alinearse con las pautas de la UE (Plan de Acción para la Democracia Europea, 2020) y con recomendaciones de organismos como la OCDE y la ONU
El procedimiento de elaboración prevé un grupo interministerial técnico que recogerá aportes de la sociedad civil, la academia y el sector privado. Incluye también al Foro Nacional contra la Desinformación (plataforma de diálogo sobre bulos) como fuente de recomendaciones. Entre las líneas de acción propuestas en la fase preparatoria figuran: reforzar herramientas estatales, fomentar la cooperación internacional, promover la transparencia y pluralidad en el ecosistema informativo, impulsar la alfabetización mediática, y potenciar la colaboración público-privada para compartir conocimientos y soluciones En definitiva, la futura estrategia busca articular políticas preventivas (educación mediática, control de plataformas, etc.) junto al mecanismo reactivo ya existente. Es responsabilidad de la Comisión Permanente (creada por la Orden PCM/1030) elaborar el borrador de esta Estrategia Nacional contra las Campañas de Desinformación, que luego deberá aprobar el mismo Consejo de Seguridad Nacional.
El papel de la OTAN y el contexto internacional
España actúa en un entorno euroatlántico más amplio. La OTAN considera las operaciones de desinformación como parte de las “amenazas informativas” que enfrenta desde su creación en 1949. Su doctrina actual lo expresa claramente: “La OTAN ha tratado amenazas informativas desde su creación en 1949” y ha intensificado la respuesta tras la anexión rusa de Crimea (2014). Bajo el enfoque de la Alianza, se prioriza la defensa de la expresión libre: las contramedidas informativas “no prescriben lo que la gente puede o no puede decir y protegen la libertad de expresión”. A diferencia de censuras, la OTAN enfatiza cuatro funciones clave: comprender el entorno informativo, prevenir la eficacia de las campañas hostiles, contener y mitigar incidentes específicos, y aprender lecciones para reforzar la resiliencia futura.
Este trabajo de la OTAN se suma a las labores de la UE y de organismos internacionales: la OCDE y la ONU han emitido recomendaciones conjuntas instando a los Estados democráticos a luchar contra la manipulación informativa sin afectar indebidamente los derechos fundamentales. De hecho, la misma Estrategia Nacional en elaboración reconoce el valor de la alfabetización mediática y la “transparencia del ecosistema informativo” como antídotos clave contra la desinformación.
No obstante, algunos analistas advierten que, aunque la OTAN y los organismos internacionales enfatizan la protección de la libertad de expresión, la definición de “amenazas informativas” sigue siendo amplia y ambigua. Esto puede generar tensiones entre la defensa frente a la desinformación y la libertad de prensa, especialmente cuando los Estados interpretan de manera expansiva estas directrices para justificar la intervención sobre contenidos o narrativas que consideran hostiles. La crítica se centra en la necesidad de establecer límites claros y mecanismos de supervisión independientes que eviten que las medidas de resiliencia informativa se traduzcan en un control excesivo del flujo de información en sociedades democráticas.
Por ejemplo, en las elecciones legislativas de Moldavia en 2025, analistas y medios documentaron acusaciones de interferencia extranjera en el proceso electoral, con narrativas que implicaban tanto a Rusia como a actores pro‑occidentales como la Unión Europea y, por extensión en la propaganda, a la OTAN. La campaña de desinformación planteó que “la Unión Europea y la OTAN habrían cercenado el derecho al voto” de ciertos grupos prorrusos, lo que alimentó narrativas conspirativas en torno a la legitimidad del proceso electoral moldavo. Este caso fue recogido por medios con análisis sobre desinformación y acusaciones cruzadas entre actores geopolíticos.
La libertad y democracia bajo este marco
Pese al consenso aparente en catalogar la desinformación como una amenaza, el despliegue de mecanismos para combatirla ha generado debates críticos, especialmente en relación con el riesgo de afectar derechos fundamentales. El Gobierno ha definido la desinformación como «una amenaza global que supone un peligro para la libertad y la democracia». Sin embargo, expertos legales y organizaciones de prensa han denunciado que el texto oficial del Procedimiento de actuación contra la desinformación es ambiguo y podría aplicarse incluso contra opositores internos.
Un reportaje de RTVE señala que “el procedimiento… no contenta a los expertos ni a la oposición” y advierte que su ambigüedad textual permitiría utilizarlo en asuntos sensibles relacionados con la libertad de expresión, más allá de su supuesto foco en injerencia extranjera. El abogado Borja Adsuara califica la norma de «texto lleno de ambigüedades» que genera “grave inseguridad e intranquilidad” jurídica. Alfonso Armada (RSF-España) coincide en que se trata de un texto “poco preciso” donde «se mezclan temas de libertad de expresión, defensa y desinformación», lo que plantea muchas dudas sobre sus efectos reales.
“No sabe nadie a qué se refieren”, señala Adsuara. Según este especialista en derecho digital, “el derecho está para crear seguridad jurídica, y lo que ha generado esta norma es precisamente lo contrario: grave inseguridad e intranquilidad”. Advierte además que el alcance de la norma se ha ampliado, incluyendo no solo la COVID‑19 sino otros ámbitos no claramente definidos, y concluye: “Lo peor que tiene este texto es la ambigüedad”.
Estos reparos se enmarcan en principios constitucionales. El artículo 20 de la Constitución Española protege de forma expresa la libertad de expresión e información; según doctrina del Tribunal Constitucional, implica “ausencia de interferencias de las autoridades estatales en el proceso de comunicación”. Cualquier limitación a este derecho fundamental debe implantarse mediante ley orgánica, no por simple acuerdo administrativo. En este sentido, algunos críticos señalan que el Procedimiento (al ser un acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional) no cumple los requisitos formales para imponer restricciones significativas, y que se echa en falta un debate público más amplio.
Por otro lado, la propia naturaleza del concepto “desinformación” genera controversias. No hay consenso en una definición única, y organizaciones como First Draft y parlamentos europeos advierten que, sin claridad, el término corre el riesgo de usarse para etiquetar como bulos cualquier discrepancia con las posturas oficiales. En un contexto de polarización política –por ejemplo, Cataluña o elecciones próximas, que según La Moncloa son motivos de preocupación reputacional–, se teme que la “lucha contra la desinformación” pueda convertirse en excusa para filtrar o silenciar información legítima. Los críticos alertan que vigilar o frenar contenidos implica un delicado equilibrio: combatir mensajes claramente falsos o de influencia extranjera sin traspasar la delgada línea de la censura encubierta. La prensa y la sociedad civil claman por garantías de transparencia: que los protocolos definan bien qué es desinformación, quién decide y con qué criterios, y que no se vulneren las garantías procesales ni la pluralidad informativa.