El proyecto de real decreto sometido a información pública por el Ministerio para la Transición Ecológica endurece las limitaciones urbanísticas en las áreas con peligro de inundación. La norma impediría levantar nuevas viviendas en las zonas de mayor riesgo, prohibiría sótanos y garajes subterráneos en determinados terrenos y obligaría a informar al comprador y al Registro de la Propiedad sobre la situación de cada finca.
La experiencia de las últimas inundaciones, y especialmente la DANA que golpeó la Comunidad Valenciana el 29 de octubre de 2024, ha vuelto a situar la ordenación del territorio en el centro del debate. No basta con construir defensas, limpiar cauces o mejorar los avisos si se continúa edificando allí por donde, tarde o temprano, volverá a pasar el agua. Esta es la idea que recorre el proyecto normativo presentado por el Gobierno el pasado 16 de julio.
El texto modifica cuatro normas: el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, el real decreto que regula la evaluación y gestión de los riesgos de inundación, el Reglamento de la Administración Pública del Agua y el Reglamento General de Costas. Su alcance es amplio, aunque algunos de sus efectos más visibles recaerán directamente sobre el urbanismo, la promoción inmobiliaria y la compraventa de propiedades.
Conviene aclarar que todavía no se trata de una norma aprobada. El documento se encuentra en fase de audiencia e información pública hasta el 16 de septiembre de 2026, por lo que su contenido puede cambiar antes de llegar al Consejo de Ministros. Sin embargo, la versión publicada permite conocer con bastante precisión la dirección que pretende seguir el Ejecutivo.
Uno de los principales cambios afecta a las llamadas zonas de flujo preferente. Se trata de terrenos en los que, durante una avenida, el agua puede alcanzar más de un metro de profundidad, superar una velocidad de un metro por segundo o combinar ambas variables hasta crear una corriente especialmente peligrosa. Son, en definitiva, las áreas donde una inundación puede causar daños graves a las personas y a los bienes o arrastrar edificios, vehículos y otros objetos.
El proyecto establece que los terrenos rurales incluidos en estas zonas deberán conservar esa condición y no podrán ser transformados urbanísticamente, salvo algunas excepciones muy concretas, relacionadas principalmente con obras de protección frente a inundaciones, pequeños edificios agrícolas o construcciones vinculadas a usos tradicionales del agua.
El endurecimiento también alcanza al suelo que ya tiene la consideración de urbanizado. La regulación vigente permitía en ciertos casos nuevos usos residenciales si se cumplían determinados requisitos técnicos. La reforma pretende cerrar esa posibilidad: en las zonas de flujo preferente no podrían autorizarse nuevas viviendas, aunque el terreno estuviera integrado en una trama urbana.
Tampoco se permitirían nuevos colegios, centros sanitarios, residencias de mayores o personas con discapacidad, grandes superficies comerciales, instalaciones de protección civil, centros penitenciarios o recintos capaces de concentrar a un número elevado de personas. La lógica resulta evidente: impedir que los servicios más sensibles y las poblaciones con mayores dificultades para ser evacuadas queden expuestos a una inundación rápida.
Para las viviendas ya existentes, el proyecto exige que las obras y reformas tengan en cuenta el riesgo. Las plantas destinadas a uso residencial deberán situarse al menos un metro por encima de la cota que alcanzaría el agua en una avenida con una probabilidad anual de excedencia del 0,2%. Es la manera elegida por la norma para referirse a lo que tradicionalmente se conocía como una inundación con un periodo de retorno de 500 años.
El cambio de terminología no es menor. La expresión “periodo de retorno” puede inducir a pensar que un fenómeno de este tipo ocurre una vez cada cinco siglos y que, una vez producido, no volverá a repetirse durante generaciones. En realidad, el 0,2% representa la probabilidad de que esa avenida se produzca en cada año. Dos episodios considerados excepcionales pueden ocurrir con poca separación temporal.
En estas áreas tampoco podrán construirse garajes subterráneos, sótanos ni dependencias bajo rasante. Las imágenes de vehículos atrapados y aparcamientos anegados durante inundaciones recientes explican buena parte de esta prohibición. Un espacio subterráneo puede llenarse en pocos minutos y convertirse en una trampa cuando el agua irrumpe con velocidad.
Fuera de las zonas de flujo preferente, pero dentro del resto de terrenos catalogados como inundables, la regulación sería algo menos restrictiva. En los suelos rurales se impediría instalar nuevas infraestructuras o servicios especialmente vulnerables. En los urbanizados podrían admitirse viviendas, aunque las nuevas plantas residenciales tendrían que elevarse un metro por encima de la cota correspondiente a la probabilidad anual del 0,2% y tampoco podrían disponer de sótanos ni garajes subterráneos.
El proyecto contempla un régimen especial para municipios que tengan al menos un tercio de su superficie dentro de una zona inundable. El objetivo es evitar que determinadas localidades queden prácticamente paralizadas por las restricciones. Incluso en esos casos se mantendrían requisitos de elevación, medidas de autoprotección y prohibiciones sobre los usos más vulnerables. El silencio administrativo para reconocer este régimen sería negativo: si la Administración no responde, la autorización no se entenderá concedida.
La reforma se apoya en un dato que el propio Ministerio considera revelador. Entre 2005 y 2014, la superficie construida dentro de las zonas de flujo preferente aumentó casi un 16%. El uso residencial creció un 8%; los servicios comunitarios, un 17%; las redes de transporte, un 32%, y los espacios culturales, recreativos y deportivos, un 44%.
La cartografía de alta resolución correspondiente a 2018 identificaba cerca de 33.000 hectáreas ocupadas por construcciones e infraestructuras en estas áreas. Entre ellas había más de 3.600 hectáreas de uso residencial, unas 4.600 destinadas a instalaciones culturales, deportivas o recreativas y 582 ocupadas por servicios comunitarios, categoría que incluye centros educativos y sanitarios.
La ocupación de estos terrenos no solo eleva el número de personas y bienes expuestos. La impermeabilización del suelo reduce la absorción del agua, aumenta la escorrentía, sobrecarga los sistemas de drenaje y altera el curso natural de las corrientes. Una actuación urbanística puede proteger aparentemente una parcela y desplazar el agua hacia otros barrios o terrenos situados aguas abajo.
La medida con mayor repercusión directa sobre el mercado inmobiliario aparece en la disposición adicional del proyecto. Cuando se venda una finca o se transmita cualquier derecho real sobre ella, el propietario tendrá que declarar en el título el tipo de suelo y si el inmueble está afectado por una zona inundable o de flujo preferente, según la información del Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables.
La declaración se hará constar mediante una nota marginal en el Registro de la Propiedad. Si no figura en la escritura y no se practica la correspondiente anotación, la transmisión no podrá ser inscrita. La misma obligación se aplicará a las declaraciones de obra nueva, aportaciones de fincas y asignación de parcelas derivadas de actuaciones urbanísticas.
Esta publicidad registral puede tener consecuencias económicas importantes, aunque el proyecto no las cuantifica. Que el riesgo aparezca expresamente en el Registro facilitará que compradores, entidades financieras y aseguradoras conozcan la situación antes de cerrar una operación. Eso puede influir en la valoración del inmueble, las condiciones de una hipoteca o el coste de su aseguramiento.
La información permitirá evitar que una persona descubra después de comprar que su vivienda se encuentra en una zona peligrosa. Pero también abre interrogantes para quienes adquirieron legalmente propiedades edificadas con licencia y que ahora pueden quedar marcadas registralmente por una cartografía revisable. El proyecto no ordena desalojar ni demoler las construcciones existentes, ni altera por sí mismo su titularidad, pero puede condicionar su reforma, ampliación o futura transmisión.
El texto incluye un régimen transitorio para proteger determinados planeamientos, licencias y derechos ya consolidados. En términos generales, podrán seguir sujetos a la normativa anterior algunos desarrollos aprobados, proyectos con evaluación ambiental favorable, actuaciones con licencia o expedientes que ya cuenten con un informe favorable del organismo de cuenca. La aplicación concreta dependerá, sin embargo, de la situación urbanística y administrativa de cada terreno.
Los ayuntamientos también asumirán nuevas responsabilidades. Los municipios con núcleos urbanos incluidos en áreas de riesgo potencial significativo deberán elaborar programas de adaptación. Estos documentos tendrán que identificar las zonas y edificios vulnerables, calcular la población afectada, establecer sistemas locales de alerta, coordinarse con protección civil y definir medidas de evacuación y autoprotección.
Las ciudades de más de 50.000 habitantes dispondrán de tres años para aprobarlos; los municipios de entre 10.000 y 50.000, de cuatro, y los de menor población, de cinco. El proyecto permite que el Ministerio financie la elaboración de los programas en localidades con menos de 5.000 habitantes y prevé la colaboración de las diputaciones provinciales.
Los planes urbanísticos deberán incorporar los mapas oficiales de peligrosidad y riesgo en un plazo máximo de cinco años. Si una administración no lo hace, el organismo de cuenca informará desfavorablemente los actos posteriores de desarrollo del planeamiento. La cartografía hidráulica dejará así de ser un documento técnico consultado de forma ocasional para convertirse en un condicionante directo de las decisiones urbanísticas.
La futura regulación parte de una conclusión difícil de discutir después de las últimas tragedias: ninguna obra puede eliminar completamente el riesgo y la primera medida de prevención consiste en no seguir aumentando la población expuesta. La cuestión más delicada será cómo aplicar ese principio sobre ciudades levantadas durante décadas junto a ríos, ramblas y barrancos, sin trasladar todo el coste a propietarios que compraron y construyeron bajo normas anteriores.
El proyecto trata de cerrar la puerta a nuevas decisiones imprudentes y hacer visible un peligro que con frecuencia permanecía oculto durante la compraventa. Su eficacia dependerá de la calidad de los mapas, de la coordinación entre administraciones y de la capacidad de aplicar las restricciones frente a los intereses urbanísticos.